绿色长江共聚多方合力 生态补偿制仍遇“寒冬”
2020-09-19 8:17:29 阅读次数:353
  长江经济带规划如期而至,这项涉及9省2市的区域发展战略,范围前所未有之广,理念前所未有之新,它创造了我国区域战略从项目开发转向绿色发展思路之先河。为长江留白为未来留绿,延绵的长江流域如何在生态先行的规划统领下,实现黄金水道的真正复兴?这个答案回响历史,叩应未来。


  近日《长江经济带发展规划纲要》公开发布,至此,十八大以来中央提出的“一带一路”、京津冀协同、长江经济带三大空间战略均已落地。


  先休养,后生息,这是如今长江经济带的主旋律。虽然京津冀协同发展战略侧重于地区间的协同,但与长江经济带一样,二者都把生态保护放在重要位置。此次长江经济带规划纲要将生态保护、绿色发展提到了首位,在此之下才谈要素如何自由流动、产业如何梯度转移、对外开放如何深入,这是此前区域规划中所少见的,也是十八大以来中国区域战略的一个重要变化。


  诚然,“长江经济带发展涉及多个方面,是一个有机整体。目前,在长江流域管理方面,存在协作机制不完善、流域立法进程滞后、部门管理职责交叉等问题。”水利部有关司局负责人近日在接受媒体采访时如是说。那么,如何加强流域涉水事务综合管理,形成共抓长江大保护的合力?横向生态补偿制,成了业界的关注焦点。业内人士指出,要想有效推进长江流域的横向生态保护补偿工作,依然任重道远。就现实情况来看,长江流域的横向生态补偿工作面监多重博弈。


  由于水具有流动性,流域生态环境保护和治理需要上下联动,而现行环境管理体制主要是属地监管,不少流域上下游沟通不畅,工作效率不高,严重制约了流域治理效果,也不利于提高财政资金使用绩效。同时,我国地域广阔、发展不平衡,重要江河流域的上游地区,一般都是相对贫困、生态敏感区域,上游地区保护生态环境,提供了良好的生态产品,而经济社会发展相对滞后,要求补偿的呼声越来越强烈;下游地区人民群众要求进一步改善水质,保护生态环境的愿望也很迫切。因此,国家有必要建立一套完整的流域上下游横向生态补偿机制,以达到解决上述问题的目的。


  用财政部副部长刘昆的话说,建立横向生态补偿机制,是财政制度的一项重要创新。横向生态补偿体现了权责对等的基本理念,上游地区提供更好的生态产品,并能够实现价值补偿,从而真正激发流域地区绿色发展的内生动力;横向生态补偿机制提供了客观评价依据,可以有效动员各方力量统筹运用结构优化、污染治理、生态保护等手段,形成工作合力和联动效应;横向生态补偿既将资金支持集中于环境保护与绿色发展,解决一般性转移支付精准性不够的问题,又给地方在统筹资金使用等方面充分的自主权,解决了项目资金安排的缺陷。


  基于上述背景,一揽子政策红利相继落地:2015年,中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出,“建立地区间横向生态保护补偿机制,引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间,通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿”。


  2016年4月,国务院办公厅正式印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,标志着各方期待已久的横向生态补偿机制将获得重大进展。《意见》要求,未来在生态补偿方面将着力推进横向生态保护补偿机制创新。随后国家发展改革委和环保部联合发布的《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见的通知》明确提出要建立长江经济带生态补偿机制。


  但“目前国家对长江经济带生态补偿还只停留在政策层面,尚未有一个总体的规划。”国家行政学院生态文明研究中心主任张孝德进而指出,地方层面,则存在一些零星的尝试,跨省的生态补偿,除新安江试点外,目前只有粤闽桂的汀江至韩江流域、九洲江流域进行试点。而作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点,新安江流域第一轮试点已经结束。在目前国家层面对长江经济带生态补偿尚未有一个总体规划的情况下,新安江的试点能否提供可借鉴的经验?


  由于横向省与省间生态补偿缺乏法规政策约束,导致除资金补助外,目前新安江流域在产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式方面均没有一个可以“搬上台面”的合作案例,从第二轮试点艰难“诞生”可以看出,横向生态补偿还是陷入了“知易行难”的困局,开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间亟须建立有效的协商平台和机制。


  与此同时,在流域之间与省域之间难以达成共识的情况下,如何才能更有效地推进长江流域的横向补偿工作?环保部一位副司级官员曾指出,目前财政部和环保部正在共同推动长江流域上下游横向生态补偿机制建设工作,通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制,更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护,形成流域保护和治理的长效机制。


  而若要建立这样一个综合性的管理机制,需打破原有行政管理框架,从现行的行政体制来看,要想实施的确是困难重重。来自权威媒体的报道消息称,长江水利委员会正在筹备相关流域法的文本,而各个省市之间意见尚无法统一。