扶持力度持续加大 PPP项目遍地开花
2020-09-10 15:41:16 阅读次数:276
  当前,亟待进一步规范补贴制度,地方政府推动心态急切,落地难度大,导致从操作原则上看,部分PPP项目名不副实,出现“伪PPP”项目。亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路,控制财政支出规模。

  在中央和地方政府的大力推动下,PPP模式(政府和社会资本合作模式)作为化解地方债的重要工具,进入今年1季度,推进速度有所加快。财政部PPP中心公布,截止到2016年3月31日,纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个,总投资87802.47亿元,比1月末分别增加724个、6480.47亿元,在执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目646个,PPP项目开工率8.4%,较1月末提高3.4个百分点。
  
  我国政府倚重PPP模式推动基础设施建设的程度在提高,2015年,财政部长楼继伟表示,当年财政收入达标压力较大,要加大推广政府社会合作模式。
  
  总结中央和地方政府推广PPP模式的财政工具,当前主要通过财政补贴和产业投资基金的形式,给予PPP项目财政支持。
  
  一是财政补贴对PPP项目的直接扶持力度在加大。
  
  在中央层面,各部委推进PPP项目的补贴政策已经明确。国家发改委的工作抓手是项目推介,基于项目审批,要求各省区市发改委建立PPP项目库,到2015年底,发改委总计推介PPP项目数2500多个,总投资金额达到约4.2万亿。在2015年11月,发改委出台了《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》,对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。
  
  财政部的工作重点是项目示范,到2015年底,财政部推出的两批示范项目共计233个,总投资金额达到约8千亿。2015年12月,财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,对中央财政PPP示范项目中的新建项目,按照项目投资规模给予一定奖励。其中,化解地方政府存量债务规模的存量项目,给予2%奖励。因此,财政部对PPP示范项目的支持力度更大,包括PPP项目开展的前期费用(中介咨询费用),有测算,财政部对存量项目的补贴达到项目金额的5%,按此比例估算,财政部的示范补贴总额至少在百亿人民币规模以上。
  
  在省级政府层面,各地政府落实PPP模式补贴。其中,省级政府加大对PPP省级的重点项目和示范项目的补贴。如PPP项目金额已超万亿规模的山东省,省财政对重点PPP项目规划、论证等前期费用给予补贴,同时,在2015年新上项目银行贷款,给予1-3年的银行贷款贴息,截至2016年1季度,山东省PPP项目金额11368亿元,占到全国总量的近八分之一。2015年福建省财政已经兑现9个示范项目奖补资金2500万元,此外预先下达各地前期费用奖补资金7210万元。
  
  从中央和省级财政的补贴重点看,主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段,目的加快PPP项目启动。从项目购买和执行的市(县)级政府来看,市(县)的补贴主要在项目运营阶段,除了提供一定的直接补贴外,间接补贴力度更大,隐蔽性更高,如土地用途专用和协议出让;以保障PPP项目收益为目标,由财政购买提前锁定公共产品价格。因此,具体到某些项目,市(县)财政补贴的强度更高。
  
  二是产业投资基金对PPP项目的间接扶持力度加大。
  
  各地政府建立PPP基金,为PPP项目提供直接融资渠道,实现以少量财政撬动社会资本,发挥财政资金的金融杠杆作用。
  
  在中央层面,2016年政府工作报告提要完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,而随着财政部联合10家机构共同设立“中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金”。由此,首只国家级的PPP基金浮出水面,参照5到10倍的杠杆,其撬动万亿投资的规模相当可观。
  
  PPP基金已在国内遍地开花,山东、山西、河南、江苏、四川及新疆等省级部门成立PPP引导基金,规模在千百亿以上,如新疆PPP引导基金的募资规模1000亿元。这类引导基金的投资区域集中在其行政区域内,省级部门设立PPP基金,多以母子基金等投资形式,再投资于各个城市上报的PPP项目,通过股权投资,可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力。另一种,地方融资平台或地方国有企业发起的PPP产业基金,如近年来,在各市(县)政府的推动下,成立的地下管廊、水务等产业投资基金糖果派对2,由本级国资背景平台糖果派对2直接主导项目的开发。
  
  PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势,未必都能成功,比如业内的教材级典范项目—2002年立项的英国伦敦地铁PPP项目,国内研究人员广泛研究其推进PPP模式的方法和流程,并在国内多个类似项目进行借鉴。但少有人关注,由于政府监管不力、公私部门矛盾等问题,在2008年英国伦敦地铁PPP项目已失败,丢给当地政府一堆债务,直接导致英国政府损失超过41亿英镑。因此,PPP项目的投资成本过高,投资者要求的投资回报率远高于债券利率,英国政府的一些项目,政府和使用者最终付出的费用,通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。
  
  结合当前国内PPP项目的推广实际情况,我们必须注意,企业参与PPP项目的资本收益要价过高,目前看,比如在交通建设领域的最低收益率要求都在10%以上,与长达二、三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。因此,亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路,控制财政支出规模,审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。
  
  首先,规范PPP项目的补贴制度,保障补贴投放到位。当前,亟待进一步规范补贴制度,地方政府推动心态急切,落地难度大,导致从操作原则上看,部分PPP项目名不副实,出现“伪PPP”项目,如国有企业和地方政府控制的金融糖果派对2,借道参与PPP项目建设,或者由政府承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”。当前,在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在财政补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。
  
  其次,提高PPP项目的信息公开程度,控制财政补贴强度。当前,PPP项目补贴的制定和实施是政出多门,存在着财政多重补贴问题,考虑到市(县)财政补贴,具体到每一个项目的补贴强度较难估计。针对这种情况,要加大信息公开程度,尤其公式市(县)的财政补贴和土地、公共产品价格指导等方面的使用情况。因此,在PPP项目中的土地拨付情况、公共产品价格、以及税收等方面的优惠情况,由省级等上级部门建立PPP项目库,相关的信息公开要求,通过网络项目全周期的信息公示,对具体项目的过度补贴将有一定程度的遏制作用。也有利于研究和跟踪补贴效果,建立相关预警机制,警惕补贴过度造成的某类项目的供给过剩,控制财政补贴的补贴强度。
  
  再次,建立PPP项目补贴分级机制,控制财政补贴范围。在公共产品和服务的不同领域,适用PPP模式的程度不同,因此,按照国内各领域的开发成熟程度和PPP模式适用程度,进行分类,放远眼光,我国要在一个相当长的周期内开发和应用PPP项目。当前,具有较高盈利能力和现金流保障的行业和项目,可由政府自主建设。同时,进一步放开垄断门槛,在高速公路、以及教育和养老等领域,已经具备盈利模式,可不由政府来主导进行PPP模式开发,总之,要降低或取消适用商业项目的PPP财政补贴,珍惜和节约有限的财政资金。