机动车管理权责分裂问题怎解?
2020-09-16 9:03:49 阅读次数:270

  当前,我国机动车大气污染防治形势严峻。通过修订《大气污染防治法》以完善机动车环保制度,不仅对大气污染防治工作至关重要,而且对生态文明制度建设乃至中国特色社会主义制度体系建设都有重要意义。

  经过多年努力,我国对机动车大气污染防治采取了一系列措施,包括分阶段制定实施更加严格的新车排放标准;采取经济激励、限行禁行等措施促进高排放车辆淘汰等。这些措施有效遏制了机动车大气污染物排放总量急剧增长趋势。然而,有些措施不尽合理,实施过程中存在名实不符、权利模糊问题,导致公民权利义务、部门权力责任脱节。

  而名实不符、权益不公、权责不一,是一切公共管理措施的大忌。为有效应对当前严峻的大气污染形势,有必要加快修订《大气污染防治法》,弥补制度缺陷。

  环境权利模糊导致公民权利和义务脱节

  新车登记准入、在用车限行禁行等车辆管理措施均与车辆牌照管理挂钩。车牌号的产生、消失与车辆销售、报废并非一一对应,而是与车主身份挂钩,一经发放可以永远占有。

  如果单纯从公民财产权角度看,现行机动车登记、管理制度没有问题;但是随着环境形势日趋严峻,外部公共环境约束越来越凸显,公民的机动车产权正从单纯个人财产权向公共环境占用权扩展,且后者比重不断加大。在限购、限行的大中城市,环境占用权实际上已经成为拥有机动车的门槛。这就产生了一个问题:环境权利占用方式是否公平?

  机动车污染排放出自现有车主,而摇号、拍卖等仅仅针对新增车辆、新购车主,这实际上是在控制无车人购买低排放新车,而允许现有车主排放。然而,在用车中,使用时间久、排放强度大的老旧车辆是重要大气污染源。淘汰、更新这类机动车的难度大、成本高,根本原因在于车辆作为私有物品,其占有、使用与作为公共品的环境质量、容量越来越密切相关、甚至高度重合。现行法律明确规定私有财产权利,而缺少相应公共环境权利的分配、落实,由此导致私有财产权所有人占用、滥用公共环境权。

  在现行法律未明确私有财产权利与公共环境权利关系情况下,一些地方采取限购、限号、限行措施往往存在“一刀切”现象,如有的规定每个工作日两种牌照尾号的汽车不得上路行驶,有的突然宣布限购等。这些措施采用简单、粗暴的行政手段损害部分公民财产权,强令他们承担环保成本,不管污染实际来源是不是这部分公民。这种做法既无法律依据,也无法令人信服。

  在修订《大气污染防治法》时,如果不厘清公私权利关系,而将限购、限行措施合法化,将损害公平、公正,对环保制度体系建设产生消极影响。

  环境监管职能模糊导致部门权责脱节

  现行法律规定了统分结合的环境监管体制,即环保部门对环保工作实施统一监督管理,相关部门在各自职责范围内对环保工作分别实施监督管理。在此框架下,各部门的法定权责不够明确,一些涉及其他相关法律的规定过于笼统,由此产生部门权力责任错位、审批许可程序复杂、企业守法意识淡漠等问题。

  国务院环保主管部门履行全国大气污染防治统一监管职责的一项重要内容,就是制定并监督实施国家大气污染物排放标准。理论上,标准制定者对标准有最终解释权。排放标准是依据技术经济可行性制定的,行业、企业研发的排放控制技术路线能否真正实现达标,其最终判定者理应是标准制定者。然而,近年来在机动车排放控制技术路线上的几次“争论”中,包括用单体泵代替高压共轨、用机械泵加EGR代替电控高压共轨、用POC代替DPF或SCR等,某些已经被国内外大多数专家否定的落后技术,在汽车生产企业和型式核准检测机构的共同努力下竟然能够通过行业主管部门核准,堂而皇之地以“达标技术路线”出现在合格车型公告上。在此过程中,制定排放标准的国务院环保主管部门不仅没有最终判定权,甚至没有参与判定的权力。

  这种权责错位来自法律体系不协调。《大气污染防治法》第32、33条规定,不得制造、销售或者进口排放超标机动车船、在用机动车排放超标者不得上路行驶。对机动车上路行驶实施许可管理和日常监管的统一负责部门是公安交管部门,其执法依据是《道路交通安全法》,与《大气污染防治法》基本无关。交管部门发放许可牌照、证件的直接依据是工业主管部门发布的合格车型公告,而此公告权力主要对应机动车质量安全监管责任,与环境监管责任脱节。现行法律既未规定道路交通安全、机动车产品质量、机动车排放达标三者之间的关系,也未规定3个主管部门的职责协调原则。

  在这种制度安排下,机动车排放达标监管实际上被割裂为缺乏互动关系的3个环节:环保部门进行事后末端污染监管,少量监管人员面临海量监管对象,且没有上路查验、处罚权力;工业部门进行事前生产销售许可审批,但是缺乏强有力的排放达标监管意愿和手段;公安交管部门负责对新车的登记管理和对在用车辆质量安全的查验、处罚,但不负责机动车排放达标情况检查。割裂的后果是,机动车环保作假问题愈演愈烈却鲜见处罚,守法成本高而违法获益大。在这种尴尬情况下,环保部门推动建立的机动车环保标志管理与车辆安全标志管理缺乏衔接、整合,形成分头许可,易加重企业和车主负担,引发反弹情绪。

  机动车大气污染防治权利义务要明确

  对此,建议在修订《大气污染防治法》时进一步明确机动车大气污染防治的公民权利义务关系、部门权力责任定位,建立名实相符、私有财产权与公共环境权有机联系、衔接的机动车登记、报废制度,以及道路交通安全、产品质量与排放达标3方面密切关联的监督管理制度,形成从源头到末端的全过程监管体制,在统分结合的环境监管体制下做到主体责任明确、权责对应。

  首先,确立保护私有财产权与保障公共环境权利相协调的法律原则,明确规定:良好大气环境质量和可用大气环境容量是公民共有的环境权利,国家建立健全有利于保障公民公平占有、使用大气环境权利的物权设立、变更、转让和消灭制度。

  第二,重点针对在用车使用和退出,确立公平占有大气环境容量的机动车产权登记制度,明确规定国家建立健全有利于公民公平分享大气环境权利的机动车产权登记制度,建立机动车唯一牌照、证件号码管理制度。对不符合排放标准的车辆,机动车产权登记部门须依法实施强制报废,同时撤销或吊销其牌照、证件、标志。被撤销或吊销的牌照、证件、标志,不得用于其他车辆登记管理。

  第三,针对新车准入,确立依照排放标准判定机动车污染防治技术路线合法性的制度,明确规定:国家鼓励开展机动车大气污染防治技术研发,削减机动车大气污染物排放。机动车工业主管部门、机动车行业协会、机动车大气污染防治监管部门、环保公益组织等相关方中,对机动车大气污染防治技术能否达到国家大气污染物排放标准存在争议的,由国务院环保主管部门对争议技术开展达标性能评价。未通过达标性能评价的技术,不得用于生产、制造机动车。

  第四,落实监管责任,确立谁许可、谁监管的法律原则,并授予监管者必要的执法权力,加大违法处罚力度,解决守法成本高、违法成本低问题。具体包括:

  对于机动车生产、销售者,将工业主管部门的合格车型公告与环保主管部门的环保合格车型公告结合,环保不合格车型不得纳入公告。公告发布部门负责检查实际市场销售机动车与公告内容的一致性。规定相应的法律责任,对合格申报和公告过程中的弄虚作假、失职渎职等行为予以重罚。

  对于机动车购买、使用者,将排放达标检查纳入机动车登记、检验工作。对机动车排放超标的,不予登记,不得通过定期强制检验。

  对于高排放车辆,在其牌照、证件、标志上明确反映其生产时间、排放高低,以此作为重污染天气应急限行、禁行的依据,并在日常监管中增加检验频次,加大检查力度。

  以上职能可以由某一部门单独承担,也可由不同部门联合承担,联合承担的具体分工合作方式可由相关部门的配套规章进一步明确。但是,法律对同一事项必须明确规定由负责部门全权全责,谁许可审批、谁市场准入,谁就有责任、有义务进行事后监管,不宜将一件事情纵向划分为不同环节,分别规定由不同部门负责。

  多个领域的监管实践已经反复证明,法定权责分裂或模糊不清势必产生管理链条长、部际协调难、行政成本高、监管效果差等不良后果。解决原有法律中的权责脱节或模糊问题,是考验立法工作智慧的关键节点,也是引导政策法规体系演变、促进政府职能转变的关键所在。